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2013年工作参阅

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2013年7期 应高度重视我省出现的土地托管经营形式——关于我省土地托管情况报告

发布时间:2013-08-27 17:16:33  浏览次数:

近期,按照邓凯副书记的指示精神,省委农办赴焦作等地通过实地考察、基层座谈和调查摸底等形式对全省土地托管情况进行了专题研究和分析。现将有关情况报告如下。
一、我省土地托管发展现状
土地托管是在依法、自愿、有偿的前提下,农户以市场方式向托管主体购买所需的生产服务,在不改变土地承包经营权的前提下,实现土地的集约化、规模化、专业化生产。近年来,土地托管在我省各地普遍出现,据初步统计,全省土地托管面积近1000万亩,约占全省耕地面积的8.3%。我省土地托管有合作社托管、种粮大户托管、家庭农场托管和农业企业托管等多种形式。农机合作社是目前我省土地托管的主要力量,至2012年底共托管土地832万亩,约占全省托管总面积的83.2%。
(一)土地托管产生的动因。土地托管作为一种新的生产经营模式,其产生的主要原因是农村劳动力构成变化和农民的现实需求。据统计,我省2012农民外出务工达2570万人,占农村总人口的41%。焦作市今年6月底的数据显示,在抽查的3个村896户,其中有外出务工人员的农户达到90%,外出务工人员中50岁以下的青壮年达到81%,不想种地又不愿意丢掉土地的占到一半以上。土地托管正是在这种农民渴望“离乡不丢地、不种有收益”、急待解决外出务工与家庭承包经营矛盾,而土地流转又难以适应这种需求的大背景下出现的。
(二)土地托管的模式。近年来,经过基层农民自发的探索创新,我省产生了多种土地托管方式,总体可归纳为全程托管、劳务托管和订单托管三种模式。一是全程托管。托管方收取一定托管费用后,为农户提供耕、种、收、管、售等系列服务,如博爱县喜耕田农机专业合作社全程托管农户土地1647亩,为农户提供覆盖粮食生产的“一条龙”式全程服务。二是劳务托管。农户将农业生产过程中的全部劳务项目委托给托管方承担,农户负责种子、化肥、农药、水电等全部农资投入,如沁阳市康辉农机专业合作社采用劳务托管模式,托管土地1.2万亩。三是订单托管。农户将农业生产过程中某个时段的劳务项目委托给托管方,托管方按劳务项目获得报酬,如濮阳县徐镇俊杰农资农民专业合作社将每项服务价格公开且价格均低于市场价,每年托管土地1.2万亩。
(三)托管方的盈利。土地托管不仅使农民降低了生产成本、增加了收入,也使托管方获得了较大收益,实现了双赢。其盈利方式主要有三种,即收取服务费用、获取超额产量、赚取购销差价。一是收取服务费用。通过以机械化作业为主要载体,拓宽在植保等方面的服务领域,收取农户的服务费用。如沁阳市康辉农机专业合作社托管的土地1.2万亩,据每亩托管费400元、纯利润40元左右测算,每年纯利润近50万元。二是获取超额产量。托管方承诺最低产量,最低产量部分归农户所有,不足部分由托管方负责补齐,超产部分全部归托管方或双方分成。如唐河县地保姆农机专业合作社保证农户每亩小麦产量达到450公斤,500公斤之外的超产部分农户与合作社1∶1分成。三是赚取购销差价。一方面,通过统购统销方式,以出厂价大规模购入农资,以低于市场价的价格销售给农户,赚取农资差价。如沁阳市惠民农机合作社托管土地8500亩,通过农资集中采购每亩可赚取利润30—40元。另一方面,以高于最低收购价的价格从农户手中收购粮食后,因其粮食储量大、议价能力强而适当加价出售给粮食加工企业,赚取粮食差价。如延津县王楼农民专业合作社联合社托管土地2万亩,每年集中收购农户粮食1万吨,统一销售给中粮集团等大型粮食加工企业。
(四)土地托管的成效。土地托管的成效可归纳为“三增一降双保”。三增,即增产量、增收入、增效益。通过改善生产条件、规模化连片种植、引进新品种、新技术,亩均每年可增产200斤左右;通过增加产量降低成本,农民每亩可增收400元左右;通过与粮食加工企业合作,粮食销售价格可提高10%左右,提高粮食生产效益。一降,即降成本。通过农资集中采购、机械化作业和订单预约,生产全程成本可降低10—15%。双保,即保障农民增收和粮食生产。农户不仅获得了更多的种粮收益,还为外出务工提供了条件,使农民收益有保障;土地托管有效地实现了保面积、优品种、增产量、增效益的粮食生产目标,使粮食安全有保障。
二、土地托管与土地流转的比较优势
目前,我省普遍认为土地托管是土地流转的一种模式。通过调研分析,我们认为二者虽有相同点,如都推动了农业集约化、规模化发展,实现了土地规模经营,但又存在着本质的区别:一是土地承包经营权归属不同,土地托管后土地承包经营权仍归农户所有,而土地流转后承包经营权归留流转方所有。二是利益分配方式不同,土地托管中农户获得了粮食生产过程中的全部收益,托管方获得了生产过程中的服务费和销售增值收益;而农民通过土地流转仅能得到一次性的定额租金(或农忙时流转方雇佣农民的劳务收入),流转方获得了生产的全部收益。由于以上两点本质区别,土地托管与土地流转相比,在保粮、增收和推动土地规模经营可持续发展等方面具有明显的比较优势。
(一)更好地保障了粮食生产。据统计,截至2012年底,我省土地流转面积共2616万亩,用于种植粮食作物的面积为1674万亩,仅占流转面积的64%,比2011年降低1.3个百分点,土地流转在推动农业规模经营的同时又给保障粮食安全带来了新的问题。而我省土地托管后仍多以种粮为主,根据初步摸底,粮食作物种植面积约占全省土地托管面积的90%以上,其根本在于土地托管后的种植主导权在农户手中,农民种粮意愿更为强烈,主要来源于三方面因素:一是适应了农户不愿承担生产风险的现实要求。我省农民户均耕地只有5亩左右,种植经济作物所带来的收益与其技术的复杂性和高风险性相比,对农民难以产生很强的吸引力,而近年来粮食作物价格相对稳定,使得种植粮食基本上不存在经营风险。二是满足了农民“恋地”、“恋粮”的传统心理。当前,农民普遍存在“手中有钱不如家中有地、手中有粮”的传统思想,与直接收入现金、再用现金购买粮食相比,农户更倾向于用家中存粮作为生活的直接基础保障。三是契合了托管双方的技术优势。作为被托管方的农民,与托管方的关系实际上是雇佣与被雇佣关系,土地托管过程中必然要对生产服务进行监督,而粮食生产恰是其最为熟悉的领域;托管方负责人基本上以农民为主,他们拥有的农业机械大多以服务粮食生产为主,具有相对成熟的粮食生产服务体系,这种技术的共同点促使双方更容易形成以粮食生产为主的合作关系。
因此,从这个意义上讲,从事粮食生产是土地托管的最佳选择,更好地化解了土地流转所带来的“非粮化”甚至“非农化”倾向。
(二)更好地促进了农民增收。土地托管后,在青壮年劳动力进城务工增加工资性收入的同时,农民得到了规模化生产所带来的农业生产全部利润,增加了经营性收入,形成了务工收入和土地收入的叠加效应。一方面,土地托管使农民从土地中解放出来,安心外出务工经商或就地转移从事二、三产业,减少了农时返乡务农的误工损失,增加了工资性收入。
附表一 沁阳市2012年耕地托管前后亩均成本对比(全托管)

托管前成本
托管后成本
机收
110
全程托管费用
(含劳务、农资费用)870
播种
50
耕地
100
种子
100
化肥
420
农药(病、虫、草)
80
浇水
100
合计
960
870

附表二 沁阳市2012年耕地托管前后亩均收益对比(全托管)

平均成本
平均产量
平均收益
净收益
托管前
960
1800
1980
1020
托管后
870
2000
2200
1330
相差
90
200
220
310

另一方面,土地托管实质上是农民将农业生产服务外包给托管方,最大限度地保证了农民对土地的经营权和收益权,最终收益全部归农民所有,农民得到了农业科技投入所带来的产量增加和农机、农资集中供应所带来的成本降低两方面的双重收益。我们在沁阳市的调研中了解到,农民每亩耕地每年两季种植小麦和玉米的总产量在托管前后相差200斤左右,按近两年玉米和小麦每斤1.1元的平均价格,可增收220元,再加上生产成本减少的90元,每亩净收益比农民自种可增加310元左右。与土地流转相比,农户流转耕地每年每亩获得一次性租金约为900元左右,而土地托管的收益为每年1330元,比农民将土地流转的收益高430元。
因此,从这个角度上看,农户通过土地托管,在进城务工的同时,将土地规模经营的收益潜力全部挖掘出来,更好地促进了工资性收入和经营性收入的增长。
(三)更好地推动了土地规模经营一方面,土地托管减轻了托管方的资金压力。我省土地流转普遍采取预付租金的模式,流转方需一次性支付给农户下一年度的流转费用;而土地托管,农民则需先预付一部分服务费用给托管方,托管方只需筹措生产服务所需的流动资金,其资金压力相对较小。以我们调研的沁阳市王庄乡为例,同样1000亩耕地的规模经营,按照当地每亩每年800元的流转费用,土地流转需一次性支付农户80万元,而土地托管需要农户预交10%托管费给合作社,即合作社可预收8万元的生产服务费,在农村金融服务尚不完善的情况下,很大程度上缓解了规模经营主体的资金压力。另一方面,土地托管降低了规模经营主体的经营风险。规模经营主体在土地流转中获得的是农民土地承包经营权,承担了农业生产的全部风险,一旦出现重大自然灾害和市场变化,流转方就可能面临难以承受的巨大损失,对土地规模经营和农村稳定形成了较大隐患。而土地托管的经营风险由农户和托管方分散共担,托管方对自然灾害的风险承受力和耐受力相对较强。
因此,从这个层次上说,土地托管在很大程度上缓解了土地流转所带来的资金压力,分散了经营风险,保证了土地规模化经营的可持续发展。
三、当前土地托管存在的主要问题
我们在调研中发现,土地托管作为基层对土地经营方式的一种探索和创新,得到了农民的认可和参与,具有蓬勃的发展潜力。但目前还普遍存在着资金、人才、技术等方面的困难和问题,亟需支持和引导。
(一)思想认识问题。据了解,目前各地特别是乡(镇)政府更热衷于社会资本进入农村大规模承包土地,种植效益较高的经济作物。而当前土地托管在各市县的发展多以自主发展、自我完善为主,各级政府对其在保障粮食生产方面的重要作用认识不到位,未给予充分的关注和支持,在服务指导、政策扶持、规范管理、宣传推广等方面普遍存在缺位现象。
(二)发展瓶颈问题。土地托管方作为新型农业经营主体的一种,影响其进一步发展的困难和问题存在共性,主要体现为“双缺乏”,即缺乏资金、缺乏人才和技术。一是缺乏资金。目前我省开展土地托管的多为合作社和种粮大户,自有资本较少、社会融资能力较弱,贷款难现象普遍,拓展服务力不从心。二是缺乏人才和技术。受就业环境、工作强度、工资待遇等影响,土地托管主体很难形成自身稳定的专业技术队伍,人才匮乏现象突出;同时,土地托管合作社和种粮大户囿于自身知识层次,农技部门又难以提供有效服务,对新技术、新品种的普及应用不强。
(三)规范发展问题。我们在调研中发现,目前土地托管作为一种民间行为,大多依托农村的人情交往、个人威信、口头约定为纽带建立互信关系,缺乏法律层面的书面协议约束,一旦出现问题难以明晰双方责任,容易产生纠纷,亟需指导规范。如驻马店市全市土地托管共80多万亩,书面合同签订率仅20%左右;沁阳市惠民农机合作社托管耕地达8500亩,但主要依靠农村熟人之间的介绍和口头协约,签订书面合同的不足10%。
四、有关建议
土地托管是基层群众方便生产、增加收入的创新实践,是实现规模生产与稳粮增收良性结合的有益探索,但目前还处于起步和初级阶段,各级政府应提高认识,加强扶持,规范引导土地托管健康发展。
(一)尽快开展对农地大规模流转的评估定位。当前,我省各地普遍对土地规模流转给予扶持,采取财政奖励等措施推动上千亩、几千亩甚至上万亩农村耕地大规模流转,但对流转之后所产生的“非粮化”和“非农化”倾向普遍缺乏宏观评估和准确把握。建议尽快组织有关部门对我省已流转土地,特别是工商资本长时间、大规模租用农村耕地进行非粮化生产的情况进行调查摸底,结合我省粮食生产核心区规划对土地流转进行评估定位,科学确定农业生产功能区,进一步发挥政策导向作用,保障粮食等重要农产品的生产供给。
(二)提高对土地托管的重视程度。由于土地托管保粮食生产、保农民增收的“双保”作用,更适宜在粮食主产区推广。我省人多地少,保粮稳粮责任重大,增收致富任务艰巨,各级政府特别是粮食主产县、乡(镇)政府应站在保障国家粮食安全、切实维护农民利益的高度,提高对土地托管工作的关注程度和精力投入,进一步加强对土地托管的服务和指导,建立托管信息平台,及时解决土地托管中的矛盾纠纷,逐步将其纳入规范化管理轨道,促进其健康快速发展。
(三)加大对土地托管的扶持力度。建议对土地托管合作社实行重点倾斜,鼓励土地托管大面积推广。一方面,加强项目扶持。结合高标准粮田“百千万”建设工程,涉农项目要优先在土地托管地块实施,农机具购置补贴向土地托管合作社倾斜,支持土地托管主体承担涉农项目、开展农技推广服务。另一方面,加强金融支持。以县为单位设立融资专项补贴资金,适当补贴土地托管合作社贷款和担保费用;协调金融保险机构与土地托管合作社做好对接,创新服务产品和服务方式,解决其贷款难、保费赔付难等问题。
(四)加强对土地托管的宣传培训。建议各级政府加强土地托管工作的意义、效果的宣传推介,培育典型,发挥示范带动作用,营造共同支持其发展的良好氛围。同时,加强对土地托管合作社的技术培训,农技服务部门定期向土地托管合作社宣传、推广新技术,“阳光工程”、“雨露计划”等应优先将土地托管合作社纳入培训范围,进一步强化科技和人才支撑,增强其发展的内生动力。