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2013年工作参阅

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2013年2期 城镇化过程中的粮、地、人问题

发布时间:2013-07-08 10:55:06  浏览次数:

编者按:3月21日,陈锡文出席“中国经济50人论坛”主办的“长安讲坛”,围绕“城镇化过程中的粮、地、人问题”作了专题演讲。现将此次演讲内容摘编,供领导同志参阅。
国务院总理李克强在人民大会堂会见采访十二届全国人大一次会议的中外记者时强调,新型城镇化必须和农业现代化相辅相成,要保住耕地红线,保障粮食安全,保护农民利益。我觉得总理讲了城镇化和农业发展的关系,讲了在城镇化中必须注意的三大问题,即耕地、粮食、农民问题。这个“三保”,可以说是我们进一步推进城镇化进程中必须遵循的重大原则。我想结合当前城镇化面临的情况、问题和挑战,讲三个方面的情况和看法,供大家参考。
 
城镇化中的“粮”
 
要顺利推进中国的城镇化,必须高度重视粮食和其它重要农产品的供求关系。中国粮食产量获得了“九连增”,2003年粮食总产量是8614亿斤,经过九年的努力,去年的粮食总产量是11791亿斤,产量提高了3177亿斤。这是非常了不起的事情。但很多人也在问,一方面是“九连增”,一方面是以粮食为首的一些重要农产品的进口数量却在不断地增加,这到底是怎么回事?
原因非常复杂:随着经济技术的发展,粮食的用途多元化,比如说很多能源产品来自于粮食,很多化工产品也来自于粮食,还有其他各种各样的原因。另外,城镇化是引起粮食和其它重要农产品需求快速增长的一个重要原因。一方面,城镇居民比农民的口粮消费低,2011年农民人均消费成品粮大概为120公斤,城镇居民低1/3,约为80公斤。但是其它消费的所有农产品,城镇居民都明显高于农民:新鲜蔬菜高出28%,食用植物油高出24%,肉类包括猪、牛、羊肉三大肉类总和大概比农民高出56%,家禽高出136%,禽蛋高出87%,水产品要高出两倍以上。
大批的农村人口进入城镇以后,其消费结构是向城市看齐的。由于大量的农民进城,且收入水平会大幅度提高,因此城镇化也意味着对农产品的需求会有更大的涨幅。放在城镇化面前的第一大任务就如总理所讲的,新型城镇化必须与农业现代化相辅相成,如果跟不上,城里的食品价格一定会居高不下,甚至有些产品价格会飙升,就会使得相当一部分进了城的人生活不下去,那这些人可能就不得不退回去,所以必须加大力度推进中国农业的现代化进程。
 
城镇化中的“地”
 
中国城镇化进程中的土地矛盾非常突出。怎么解决好这个问题?至少面临五个方面的具体问题。
一是关于土地的私有属性和公共属性问题。现在确实到了下大力气推进土地制度改革的时候了。但是,土地制度本身其实是一个非常复杂的问题。土地制度有两个基本的问题。第一是土地的产权,怎么去明晰产权,怎么去保障产权人的合法权利,这是土地制度必须考虑的一大基本问题。第二是土地的用途管制,土地是有限的,由于土地的利用不仅仅关系到土地的权益人,而且关系到社会公众。你的地不假,怎么用不能完全由自己说了算,这就是土地制度的复杂性。
由于过去我们太不注重对权益人的保护,失地农民得不到应有的补偿,长远生计没有保障。城市居民的房屋征收也存在同样的问题,反映出来的突出问题是公权对私权的侵犯过多,导致大家对于土地制度的讨论有一点偏颇,比较多地着眼于土地权益人的权利,所以矫枉就会过正,于是更多的人去谈论怎么保障土地权益人的权利。
土地权益人的权益和政府对土地的用途管制,这两种权益的平衡,就是私权和公权之间的平衡,它又需要一个非常重要的条件,就是规划必须是科学的、合理的、公开的、透明的。因为人们都是根据规划来确定土地的用途,从而决定土地的价值。在讨论土地制度的过程中,尤其是经济学界,既要看到土地的一般商品属性,还要看到土地作为一种非常特殊的自然资源,它必须受到用途管制的管理,两者不能偏废。
二是征地制度改革问题。土地不同的用途决定它的价格,在城市大规模扩张过程中,大面积地征收土地,要综合性地规划,一定要形成对农民土地征收的综合区片价格。但是要有个底线,价格基本上要跟市场价差不多,要保证农民生活水平不下降,长远生计有保障。农村土地被征收为城市建设用地的过程,是一个富裕农民的过程,这事就好办。所以征地制度要改,补偿标准也要改,但是怎么改是个问题。农地经规划批准转化建设用地之后,它的增值受益部分到底怎么分配是一个问题,改革用地制度也是一个问题。
三是农村集体建设用地问题。这也是当前理论界、学术界讨论的一大热门话题。所有的城镇,没有一个地方不在喊指标不够。又没有人敢擅自乱占耕地,于是都把目光转向了农村集体建设用地,就是拿农民的集体建设用地来发展城镇,农村把指标卖给你,或者土地直接给你用。
农村集体建设用地,在我们国家是一个法定概念,就是经过批准,农民和农村集体经济组织,利用自己所有的土地,建设自己使用的建筑。要义就是两个,土地是自有的,建设是自用的,这叫农村集体建设用地。现在指标不够是肯定的,怎么去解决?我觉得通过认真研究之后,该改的法律得改,但是如果大家研究讨论出,这个法律是不能改的,那一定要纠正错误,违法的现象决不能长时间、大面积存在。
如果自有、自用的概念打破,那么谁都可以来用农村的集体建设用地,农村集体建设用地本身就没有这个概念了,跟我们讲的建设用地就是一个概念了。但是现在,各地都在轰轰烈烈推行,因为这件事情对农民、对政府都两全其美。对政府来说,额外得到了建设用地。对农民来说,这个地本来不值钱,现在光一个指标就值十几万、几十万元,农民也愿意,于是如火如荼。
这是关于中国土地管理制度中非常大的一件事情。从全世界范围内看,农村在理念上和规划上就不是搞建设的地方。因此农村的建设就是自有、自用,这在全球都是一样的。无论到欧洲、日本,还是到美国,人家比我们管得严得多。这说明农村搞建设坚持自有、自用的原则是非常重要的,一旦突破这个原则,农地是守不住的。如果农村建设放弃了自有、自用的原则,对整个国家的土地制度管理将危害无穷。
四是农地的经营制,这也是一个争论很大的问题。已经实现现代化的国家都告诉我们一个基本规律,农业是最适合家庭经营的一个产业。凡是不搞家庭经营的地方,不仅现代农业干不成,连传统农业都走不下去。农业,就其本质来说绝大部分的产品,尤其是种植业的产品,它是在大自然、大地里头生长的。而自然环境每时每刻又都在变化,所以农业是个极其复杂的生产过程,因为它两个变量是活动的,气候、环境是天天在变化的,而庄稼、畜禽是天天在变化的。这是农业中必须解决的一个大问题,也是农业也是生产非常难实行标准化的一个岗位。当然,家庭不是万能的,美国农业之所以能搞得好,很重要的原因,除了坚持家庭经营之外,它有非常完善的农业社会化服务体系,为农业生产提供物质、技术和指导服务。
五是土地金融问题。说白了就是农地能不能抵押,这个事从一般道理讲是不可能的。我们的法律规定土地承包经营权、农民的宅基地使用权不能用于抵押。但现在农民希望能抵押,很多银行也希望。我不赞成抵押,第一条,法律规定不许可;第二条,进入金融领域,凡可抵押的东西,它一定是有充分流动性的东西。而农地、农房并不具有充分的流动性,因此作为抵押物难度是很大的。全世界的农村,特别是像中国这样典型的东亚地区国家,都是熟人居住在一个村庄,流动性是非常差的,在这样的背景下,农村金融怎么搞?更多的是依靠政府性金融支持下的合作金融来搞。因为合作金融可以最充分地利用农村传统的金融资源。事实上农民的信用比城里人好,因为,农村是熟人社会的,丢不起那个脸。所以,人家就是采取这个办法,而唯独我们则坚持要用商业银行的办法去解决。没有有效的抵押物不能贷款是商业银行的规则,不是整个金融体系的规则。金融体制上很多是可以不要抵押的,在这件事情上,涉及到今天的农村金融,我们还是放着富矿不去开发,在贫矿里费劲挖掘。用商业金融来解决小农户贷款问题,全世界都做不到。
 
城镇化中的“人”
 
去年年底公布的数据,我国城镇的总人口是7亿1182万,占全国总人口52.6%。这7亿多人里,大约有三分之一是没有城镇户口的,按公安部的户籍统计,城镇户籍人口不足4亿8000万,我们真实的城镇化率只有35.2%。所以,先要研究的不是农民下一步还来不来城镇,而是先要研究已经进来城市的这部分人怎么办?这是迫在眉睫的问题。需要解决的问题远远比我们想象中的要复杂。就我来看,最起码要解决四大问题。
一是就业问题。从中国的实际情况来看,农民工的就业,总体是由需要农民的中小企业、小微企业来解决,但它是个体户。因此,我们的政策一定要更多地向农民倾斜,向民营经济中的中小企业、小微企业倾斜。现在全社会的就业增量,90%以上是靠民营企业,我们对这一点一定要有清晰的认识。国有企业最大的责任是承担在一些重要领域的国际竞争力,扩大就业不是它的责任。这个责任要由民营企业来承担。我们的政策现在对民营企业显然是不够公正的,这方面要下大功夫。
二是要解决进城农民工的居住问题。2011年,全国进城的农民工,其住房52%是依靠用人单位提供的集体住所,包括工地上的工棚等等,其实就是一个床位,这是安不了家的。有47%的是租住在城中村、城近郊区、城乡结合部的农民住房,这两项的总和达到了99%。在城镇拥有自有住房的农民工只有0.7%。农民工缴纳了住房公积金的不到3%。
三是社会保障问题。这几年农村社会保障也在建设,但它和城市的差距非常大。2011年,农民工加入城镇养老保险的比例是16.4%,加入城镇医疗保险的18.6%,加入工伤保险的27%,加入失业保险的9.4%。平均下来,不到20%,也就是说有80%的缺口。去年,一个对某中部省份省会城市的典型调查显示,一个农民工如果按照当地市政府的规定,“五金”全交,那么每个月农民工自己要交的各项社会保险166元,而用人单位要负担516元,两者合计为每月682块钱,一年8184元。按照一亿六千万进城农民工计算,一年需要10500亿,要交够15年,才可以享受养老政策。你说要补齐这个要多少钱?
四是随迁子女的入学问题。目前,我国义务教育阶段的孩子为1.5亿人。其中,0.25亿是城镇户口,1.25亿是农业户口。去年年底教育部统计,随农民工父母进城、到城镇就读的义务教育阶段的孩子为1260万人。城镇郊区的学校问题很多,首先,学校30%、40%甚至接近一半学生都是农民工子女。学校原来的家长很愤怒,他觉得我的孩子都和农民工的子女在一起上学。其次,小学生、初中生们也很不满意,来了这么多外地的。更重要的是像北京、上海、深圳这些地区的区县,一年盖十个八个新的学校,都供不上,来不及。
我们的城镇化虽然取得了巨大的成就,但是也有非常大的欠账,下一步还要继续推进。我们有了经验,也有了教训,下一步面临的任务就更加艰巨。一手要继续推进城镇化,另一手必须把刚才说到的,该解决没有解决好的事认认真真解决好。没有什么捷径可走,不要去单纯地追求城镇化率。我坦率说一句,其实很多领导、专家的讲话,我觉得都很不科学,一弄就说“发达国家的城镇化率80%以上,我们才多少?还有很大空间”,我觉得这个事跟盲人摸象似的,人家的口径和方法是什么都没有搞清楚,怎么和人家去比?比到最后,倒是赶上人家了,才知道人家根本不是这个算法的。
所以一定要警惕,不要把过去的所谓GDP崇拜,转过来又变成了城镇化率崇拜,那样会吃苦头的。