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2014年农村要情

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2014年41期 渑池县实施三个集中引导农村人口转移进城

发布时间:2014-10-08 16:49:45  浏览次数:

   编者按:近期,省委农办就渑池县农村人口转移进城情况进行了专题调研并形成调研报告,总结了该县在促进农村人口向城镇转移的经验做法。省委邓凯副书记阅后批示:渑池县的做法有许多创新之处,应跟踪研究、总结。所提建议可进一步探讨并体现在将来制定的相关政策中。另,有些“要情”可发农村领导小组成员、市委书记、市长。按照邓凯副书记的批示精神,现将《渑池县实施“三个集中” 引导农村人口转移进城》增印,供参阅。

渑池县实施“三个集中” 引导农村人口转移进城
中共河南省委农村工作办公室

  近年来,渑池县着眼让有意愿、有条件的农村人口向县城转移,按照“政府引导、农民自愿”原则,积极探索实施“三个集中”,着力通过加快产业集聚区建设解决就业问题,通过规划建设新市民社区解决居住问题,通过完善教育等公共服务设施解决城镇承载能力问题,初步走出了一条丘陵山区农民进城的新路子。主要情况如下:
  一、背景与探索
  渑池县地处豫西丘陵山区,现辖6镇6乡,236个行政村,总人口34万人,农村人口26.5万人,其中农村劳动力18.51万人,常年在外务工的达5.29万人;2013年,全县地区生产总值210.8亿元,地方财政收入16.76亿元,城镇居民人均可支配收入22841.6元,农民人均纯收入9878.1元。2010年,渑池县为摸清农村人口向城镇转移的意愿,开展了抽样调查。结果显示,愿意到城镇居住的占64.3%,其中:为让子女接受更好教育的占41.1%,为改善居住环境的占35%,为更方便打工和经商的占39%,为享受更好社会保障的占19.3%,但是,有70%以上的农民表示城镇的高额房价是影响他们向城镇转移的主要因素。
  针对这些情况,渑池县委、县政府紧紧围绕加快推进新型城镇化这个主题,结合县内丘陵山区多、生态移民搬迁和煤矿开采区搬迁任务重、二三产业基础较好、农民向县城转移意愿高等实际,提出实施“三个集中”的工作思路,即以建设新市民社区为突破口,以加快产业集聚区建设为重点,以配套完善城镇公共服务为保障,引导农民重点向县城和产业集聚区转移集中、兼顾向重点镇转移集中。三年来,渑池县在城郊、产业集聚区及重点镇等地,共规划建设了9个新市民社区,预计3-5年内建成,可入住群众11510户、约4.6万人,约占全县有意愿进城农村人口的27.1%。根据转移方向和重点人群,大致可分为三类,其中:第一类,在城郊规划建设1个社区,计划建设住房2580套、入住1.1万人,重点解决有意愿有条件进城的农民的住房问题;第二类,在县城周边的产业集聚区规划建设6个社区,计划建设住房8322套、入住3.25万人,重点解决县域内部分村庄因拆迁、改造和搬迁带来的农民住房问题;第三类,在远离县城的重点镇规划建设2个社区,计划建设住房608套、入住0.25万人,重点解决周边山区有改善生活条件意愿农民的住房问题。目前,该县9个社区已建成社区住宅5135套,入住群众2650户、约1万人,其中县城和产业集聚区的社区入住约0.8万人。下一步,渑池县计划在3-5年内,在县城周边再规划新建2个新市民社区,可再转移0.4万进城农民,11个社区累计可入住转移农民约5万人。
  二、主要做法及成效
  (一)建设新市民社区,确保农村转移人口“住得好”。渑池县在将符合条件的进城农民全部纳入公租房保障和轮候范围的基础上,以抓好新市民社区建设为突破口,不断完善配套政策,增强社区吸引力,引导农村人口向县城自愿转、积极转、放心转。一是政府主导推动。如,惠民苑社区,采取乡镇政府联合组团、县乡合力共建、农民成本价入住的模式,由距离县城较远的8个乡(镇)组团联建,政府负责建设社区的基础设施和公共服务设施,入住农户仅承担1200元/m2的房屋建设费用,引导有条件有意愿的农村人口向县城转移,该社区一期规划1878套,一经公布报名申购农民就有8000多人;果园乡康庄社区、苏段社区,采取乡镇政府主导建设模式,利用项目资金建设社区基础设施,不足部分由乡镇村筹资,引导县域内的煤矿开采区搬迁农民向县城周边的产业集聚区转移。二是专项资金扶持。渑池县自2010年开始,县财政连续三年每年投入3000万元以上,同时整合相关项目捆绑投资,用于社区基础设施和公共服务设施建设;同时,对新市民社区建设过程中涉及的建设费、行政事业性收费等各类费用,能减免的减免,不能减免的按下限征收。到2013年底,全县9个新市民社区,共完成投资约7亿元,占计划总投资的31%,其中,完成基础设施和公共服务设施投资8600万元,占计划投资的22%。三是依法保障进城农民合法权益。明确规定凡到新市民社区居住的农户可转为县城居民户口,保留其在农村的原承包责任田、林地权益,继续享有国家惠农政策和集体收益分配的权益;符合低保政策的优先给予办理城市低保,原享受农村低保的根据个人意愿可转为城市低保。
  (二)强化产业支撑,确保农村转移人口“转得进”。坚持把做强产业作为促进农民就业的主渠道,确保进城农民进得来、有事做、有收入。一是加快产业集聚区建设。全县产业集聚区规划面积18.9平方公里,其中建成区面积是10平方公里,发展区4平方公里,大力发展以铝工业、家电制造、食品加工等为主导的劳动密集型产业,是“河南省十快产业集聚区”、“河南省节约集约利用示范产业集聚区”、全省16个最具投资价值产业聚集区之一,已经成为渑池县经济的主要增长极和转移就业的重要阵地。2013年,入住规模以上企业63家,吸纳从业人员2.73万人,其中吸纳农村劳动力人数达到2.46万人。二是大力发展第三产业。加快实施旅游业提升工程、文化业繁荣工程、服务业提速工程等“三大工程”,着力高标准建设以万洋国际商贸城、小寨特色商业街等为主的特色商业街区,规范提升商贸流通、交通运输、餐饮住宿等传统服务业,加快发展现代物流、商业服务、金融保险等新兴服务业。2013年,全县第三产业产值达38.6亿元,同比增长11%,占GDP比重达19.9%,带动1.6万农民到县城务工和经商。三是强化就业创业扶持。针对入住新市民社区的农民,渑池县给予了免费接受职业技能培训、优先推荐到产业集聚区企业就业的扶持政策;对自主创业的,优先享受农民工返乡创业政策,给予办理5万元的小额担保贷款,在创业上给予资金扶持,并优先安排在社区内经营商业服务业。
  (三)提升公共服务能力,确保农村转移人口“落得稳”。坚持以教育、医疗卫生等集聚带动人口集聚,统筹规划布局城乡公共服务资源,推动公共服务资源向人口集中区域倾斜,着力完善以教育、医疗卫生等为重点的城镇公共服务体系,特别是在每个新市民社区配套建设小学、幼儿园、敬老院、医院、综合服务中心等公共服务设施,城镇公共服务保障能力明显提升,进城农民逐步享受到与当地城镇居民同等的公共服务。在义务教育方面,县城义务教育阶段学校达到21所、较2010年增加4所,其中,城区及产业集聚区中小学分别为15和6所,进城农民随迁子女入学率达到100%,基本实现“应入尽入”。在医疗卫生方面,城镇医疗卫生机构设施扩建、改造和提升步伐加快,全县拥有达标县级医疗卫生机构3所、达标乡镇卫生院15所,床位数分别达到779张和446张,较2010年分别增加350张、80张;统一了城乡居民基本养老保险制度,参保率达99%,城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险参保率分别达到98%和99.7%。
  (四)完善城镇基础设施,确保农村转移人口“留得住”。近年来,渑池县按照“一主一副、三个重点”的城镇化发展思路,着力建好中心城区、高铁南站果园副中心城市和产业集聚区所在的仰韶镇、张村镇、英豪镇三个重点镇,统筹规划建设水电路气通信和垃圾污水处理等基础设施,加快实施旧城改造、道路建设、完善功能等城市重点工程,县城面貌明显改观,综合承载能力持续提升,吸纳农村人口能力不断增强。到2013年底,县城建成区面积达到14.5平方公里,较2010年增加4.5平方公里、增长45%;人均城市道路面积8.2平方米,县城燃气普及率80%,供排水管网密度2.5公里/平方公里,分别较2010年增加2.1平方米、20个百分点、0.46公里/平方公里,分别增长34.4%、33%和21%;同年成功申报成为省级文明县城。
  近年来,渑池县以建设新市民社区为突破口,通过实施“三个集中”,引导农村人口向县城及县城周边的产业集聚区加速集中,城镇框架做大了,产业做强了,人口做多了,繁荣了城镇经济,加快了城镇化进程,同时也增加了农民收入。2013年,渑池县城镇化率达到40.84%,城区人口达到14.7万人,较2010年增加4.7万人;全县农民人均工资性收入达到2753.26元,对农民人均纯收入增长的贡献率达到27.9%,较2012年增加173.1元、增长6.7%。
  三、存在的问题及建议
  总的看,渑池县的实践探索,在一定程度上缓解了农村人口的进城购房难题,有力地促进了农村人口向城镇转移,但仍存在一些突出问题。一是城镇商品房价格高影响农民进城。渑池县城商品房均价为3500元/m2左右,一套80m2的县城商品房价格约为28万元,农民人均纯收入9878.1元,每户2个劳动力每年收入为19756元,按此测算,房价收入比达到14.2:1,较房价收入比3-6:1的合理范围高出2.4-4.7倍,农民进城购买商品房的经济压力比较大,这种情况在我省的绝大多数县城也普遍存在。近年来,虽然我省渑池等一些地方在保障进城农民住房方面进行了一些有益探索,但由于省里尚未出台专门面向进城农民的保障性住房、新市民社区建设等相关政策,省内仍有大量农民因买不起商品房,要么对向城镇转移犹豫不决,要么进城后长期在城市边缘或城乡结合部租房居住生活,“落”得不稳、也不好。二是新市民社区用地与现行土地政策有矛盾。渑池县新市民社区建设用地,主要通过实施土地“增减挂钩”,由政府直接征收使用,并未经过招拍挂程序,土地性质仍属集体建设用地,虽然降低了农民购房成本,但所建房屋产权仍属于小产权,这与我国“坚决遏制在城镇规划区内违法建设、销售小产权房”的现行土地政策要求有矛盾。这类情况在永城、孟州等省内其他地方也普遍存在,需要省里统一研究政策并解决。为此,我们建议:
  (一)建立完善进城农民住房保障机制。可从两个方面着手:一方面,省里应进一步完善保障性住房政策,加大对进城农民的保障力度,明确一定比例专门用于符合条件的进城农民;另一方面,鉴于农民进城规模比较大、愿望比较强烈,同时考虑到各地城镇建设用地指标普遍有限,县城建设用地尤为紧张,以及现行土地政策的约束限制,省里应研究制定面向进城农民的新市民社区建设政策,探索建设用地“一城两制”办法,允许各地根据农民进城情况,在进行科学规划和城乡建设用地“增减挂钩”的基础上,在城镇规划区内利用集体建设用地建设新市民社区,以后在政策范围内通过政府划拨土地等方式逐步加以解决。
  (二)推动新市民社区与产业集聚区同步配套建设。将县城作为农村人口向城镇转移的主阵地,统筹考虑产业发展与进城农民住房保障,着力解决农民进城后的就业和居住问题。建议省里在加快发展产业集聚区的同时,同步配套规划建设新市民社区,从而实现产业集聚区为进城农民提供就业门路,新市民社区为进城农民提供住房保障,让农民有活干、有钱挣、有房住。
  (三)因地制宜优化城乡公共资源配置。鉴于农村人口大量进城后,将出现城镇基础设施和公共服务设施严重不足,与部分农村因人员流出而造成教育、医疗卫生等资源闲置并存的现象。建议省里应逐步健全以常住人口为主要分配因素的转移支付办法,合理调整农村人口流入地与流出地之间的财政投入,并加大对吸纳进城农民较多的县(市、区)的资金奖励;同时,各地应以县为单位,统筹考虑城乡之间教育、医疗卫生等公共资源配置,根据人口流动情况适度向县城倾斜。