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党政机关公文行文规则解读

发布时间:2012-08-03 18:35:18  浏览次数:

按照从2012年7月1日起执行的《党政机关公文处理工作条例》(中办发〔 2012〕14号)讲解和训练,与现行的《国家行政机关公文处理办法》相违背之处作出特殊说明。
一、党政机关公文文种
根据“条例”第二章第八条之规定,公文种类主要有:
(一)决议。适用于会议讨论通过的重大决策事项。
(二)决定。适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
(三)命令(令)。适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。
(四)公报。适用于公布重要决定或者重大事项。
(五)公告。适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
(六)通告。适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。
(七)意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。
(八)通知。适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项,批转、转发公文。
(九)通报。适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。
(十)报告。适用于向上级机关汇报工作、反映情况,回复上级机关的询问。
(十一)请示。适用于向上级机关请求指示、批准。
(十二)批复。适用于答复下级机关请示事项。
(十三)议案。适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。
(十四)函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。
(十五)纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。
其中,决议和公报原为党的公文文种。
二、常用公文文种辨析
(一)决定与决议
1.决定可以由会议作出,也可由领导集体作出;而决议必须由会议审议通过。
2.决定偏重务实,决议偏重务虚。
(二)通知与指示
1.通知所作安排较具体,指示所作安排较原则。
2.通知各级单位都能用,指示一般行政机关不能用。
(三)通报、通知与通告
1.告知的范围不同。通报和通知属于机关内部公文;通告属周知性公文。
2.告知的内容不同。通报可用来表彰先进,批评错误,而通知、通告不可。
3.告知的目标不同。通告和通知一般在事前,通报在事后告知。
(四)报告与请示

区别
报告
请示
行文时间
事前、事中或事后
必须事前
行文内容
一文一事或一文数事
一文一事
行文目的
一般无需批准
必须要求上级机关批复
处理方式
一般只作为“阅件”处理
无论同意与否均须批复
行文重心
以叙事为主
以说理为主
(五)批复与指示

区别
批复
指 示
行文范围
面向来文请示的下级机关
面向所属下级机关
行文原因
被动行文
主动行文
行文篇幅
较短
较长
(六)会议纪要和会议记录
前者需要对会议情况进行分析、归纳、整理。后者是忠实地记录每个人的发言。
三、行文规则
行文是指公文在机关内部和机关之间的传递运转。行文规则是指公文在制发、传递、办理过程中所应遵循的规定。
1.行文关系与行文方式
(1)行文关系。行文关系是行政机关之间因职权不同所形成的工作关系在行文中的体现。主要有:领导关系、指导关系、平行关系、不相隶属关系。
以上各种工作关系体现出的行文关系是:处于领导、指导地位的上级机关可以向与其有直接领导关系或业务指导关系的下级机关发送下行文;下级机关应向上级机关、指导机关报送上行文;平行机关、不相隶属关系的机关单位之间应相互传送平行文。
(2)行文方式。公文的行文方式有纵向和横向两种。
纵向行文方式──用于上行文和下行文。有五种方式:一是逐级行文,按照组织系统逐级上报、下发或只向直接上级、直接下级行文;二是越级行文,超越直接上、下级机关向其他上、下级机关行文,在特殊必要的情况下使用;三是多级行文,向上下多级机关同时行文。多级行文主要是下行文,可减少中间环节,避免逐级转发;四是普发行文,向所隶属的所有下级单位的行文;五是通行行文,即直贯到底行文,向所有基层机关或群众的行文。
横向行文方式──用于平行文,特点是直接行文,一对一行文。主要文种即函。
2.行文规则的主要内容,对照“条例”第四章各条款进行解读。
第十三条 行文应当确有必要,讲求实效,注重针对性和可操作性。
行文应当确有必要,注重效用,坚持少而精。一切行文都要从实际需要出发,严格控制发文数量和范围。凡是不应该发和可发可不发的,一律不发;不应该转发和可转可不转的,一律不转;不应该抄送和可抄送可不抄送的,一律不抄送;同样内容或内容基本相同的公文,可适当合并,以免重复行文;可长可短的公文要短。凡可用电话、面谈等方式解决问题的,就不必行文;如果是解决个别单位个别问题的文件,就不必普发到所有的单位;同一份文件已发给某一部门办理,就不要发给另一部门重复办理;经批准在报刊上发布的行政法规和规章,可不再行文。
第十四条行文关系根据隶属关系和职权范围确定。一般不得越级行文,特殊情况需要越级行文的,应当同时抄送被越过的机关。
各级行政机关一般不得越级请示和报告,而应该按照隶属关系呈报给直属上级领导机关。直属上级机关解决不了的问题可由该机关向再上一级机关请示或报告。
下级机关在非常必要时,越过有隶属关系的上一级机关,仅向更高级的上级机关行文。这种方式只能在下列特殊情况下采用:
1.由于发生特殊紧急情况,如严重自然灾害等,逐级上报会延误时机,造成更大损失的问题;
2.向具有隶属关系的上一级机关请示多次,长期未能得到解决的问题;
3.隶属下级机关与上级机关之间有争议而无法解决的问题;
4.上级机关交办的,并指定越级上报的事项;
5.对上一级机关进行检举、揭发的问题;
6.询问与请示极个别的、必要的具体问题等。
第十五条向上级机关行文,应当遵循以下规则:
(一)原则上主送一个上级机关,根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关,不抄送下级机关。
(二)党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项,应当经本级党委、政府同意或者授权;属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门。
(三)下级机关的请示事项,如需以本机关名义向上级机关请示,应当提出倾向性意见后上报,不得原文转报上级机关。
(四)请示应当一文一事。不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。
(五)除上级机关负责人直接交办事项外,不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文,不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。
(六)受双重领导的机关向一个上级机关行文,必要时抄送另一个上级机关。
第十六条向下级机关行文,应当遵循以下规则:
(一)主送受理机关,根据需要抄送相关机关。重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关。
(二)党委、政府的办公厅(室)根据本级党委、政府授权,可以向下级党委、政府行文,其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项,经政府同意后可以由政府职能部门行文,文中须注明已经政府同意。
政府各部门和下一级政府之间用函的文种套信函格式商洽工作、询问和答复问题、求批和审批事项。
(三)党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文。
(四)涉及多个部门职权范围内的事务,部门之间未协商一致的,不得向下行文;擅自行文的,上级机关应当责令其纠正或者撤销。
(五)上级机关向受双重领导的下级机关行文,必要时抄送该下级机关的另一个上级机关。
第十七条 同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作,不得联合行文。党委、政府的部门依据职权可以相互行文。部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文。
机关之间联合行文应注意:一是联合行文的单位不宜过多;二是联合行文要坚持“确有必要”的原则,从实际需要出发,凡可行可不行的就不联合行文;三是联合行文按党、政、军、群的顺序排列。
3.关于主送与抄送的问题
正确处理主送和抄送,避免多头主送。
公文除具有普遍指导意义的下行文外,一般只能有一个主送机关,需要协办或知晓文件内容的单位只能作为抄送机关。
下列情况应以抄送处理:
(1)公文内容涉及到有关机关的职权范围需其予以配合时,可向该机关抄送;
(2)第十六条第一款:向下级机关或者本系统的重要行文,应当同时抄送直接上级机关;
(3)请示一般只写一个主送机关,需要同时送其他机关的,应当用抄送形式;
(4)第十四条:因特殊情况必须越级请示时,应当抄送被越过的上级机关;
(5)第十五条第六款:受双重领导的机关向上级机关行文,应当写明主送机关和抄送机关;
(6)第十六条第五款:上级机关向受双重领导的下级机关行文,必要时应当抄送其另一上级机关。
下列情况不宜用抄送:
(1)请示不得向下级机关抄送;
(2)凡与办理公文无关的机关一律不予抄送。
4.按行文方向划分文种类别
上行文──下级机关向上级机关报送的公文。如报告、请示、意见等,议案在某种意义上应视为上行文种。
下行文──上级机关向所属下级机关发送的公文。如命令(令)、决定、通知、通报、意见、会议纪要、批复等。
平行文──同级机关或不相隶属机关之间往来的公文。主要是函。
有些文种在行文方向上带有一定灵活性。