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新型城镇化背景下河南实施乡村振兴战略的约束与路径选择

河南省人民政府发展研究中心“乡村振兴战略研究”课题组

文章来源:河南日报 发布时间:2018-04-10 09:48:53  浏览次数:

  核心提示
  城镇化是大势所趋。如何在加快推进城镇化的同时避免乡村衰落,通过建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化,实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴目标,是习近平总书记在党的十九大提出的强国富民战略安排之一,中央经济工作会议和农村工作会议对此进行了具体部署。近年来河南城镇化率明显提升,但是与沿海发达地区相比还有较大差距。根据河南省情和经济社会发展所处的阶段,落实中央提出的乡村振兴战略,最终如期实现乡村振兴的目标,需要进行理性的研究和思考。

  ①深刻认识实现乡村振兴的前提条件
  乡村是相对于城市的区域空间。乡村振兴最大的特点是乡村本土不再经历工业化、城镇化的过程,而是在整个区域工业化、城镇化后期,由于外部先进要素的进入和外部市场的拉动,在较低的发展水平上通过本地绿色资源与先进要素的结合,实现一种以绿色农业为基础的全新的产业“跃升”,从而带动乡村全面发展,形成城乡一体的发展格局。因此,乡村发展具有外源性、后发性,是经济社会发展进入较高阶段的产物,是城乡两个不同海平面之间连通和对流的结果。
  乡村发展必须与城镇化结合起来。乡村是农业的载体,要让居住在乡村的农民富裕并文明起来,必须以农业劳动生产率提高为前提。在农村土地数量既定的情况下,农业劳动生产率提高有两条途径:一是向城镇转移农村人口,减少分母,扩大农业经营规模。二是通过引导城市现代要素下乡,促进农村一二三产业融合,进而做大“分子”。这两条途径分别对应于城镇化较低阶段的“集聚”和较高阶段的“扩散”,即当城镇化处于较低阶段时,城市对周边地区的影响以极化效应为主,表现为周边乡村地区和小城镇的人口等要素在市场机制作用下向城市集中,为农业规模化经营进而农业劳动生产率提高创造条件;在城镇化发展的较高阶段,由于城市生产生活成本增加,城市要素开始向周边次一级城镇和乡村地区溢出,出现逆城市化现象,城市对周边地区的影响以扩散效应为主,农村得益于外部要素的拉动实现一二三产业融合发展,并最终实现城乡一体化发展。因此,乡村振兴是城镇化发展到较高阶段的产物。
  乡村发展必须与产业转型升级结合起来。城市是工业化的空间载体。在城镇化过程中,农村人口能否顺利彻底转移到城镇,从根本上取决于其承载的产业规模和结构。如果城镇所承载的产业规模大、结构层次较高,处于全国乃至全球产业链的高端,必然带来高利润、高工资、高税收;产业结构层次较低,带来的必然是低利润、低工资、低税收。低附加值产业结构下,一方面低工资使转移到城市的农民工无法仅靠工资性收入完成劳动力再生产,另一方面低税收使政府无力提供完善的社会保障,无法使农民工在城市立足。我国目前之所以出现严重的半城镇化问题,就在于我国尤其是中西部地区的产业结构在全球价值链中处于低端,无法稳定承载新增的农村转移人口。在这一背景下,城镇化进程的推进就不能有效地为农业发展创造条件,同时城镇对农村农业发展的带动必然是有限的。乡村振兴需要一个强大的转型成功的产业体系为支撑。
  乡村的有效治理必须与“产业兴旺”结合起来。十九大提出的乡村振兴目标,包括“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,其中,“产业兴旺、生活富裕”是根本,“生态宜居、乡风文明、治理有效”在很大程度上属于上层建筑的范畴。以农村青壮年大规模进城打工为特征的乡村要素流失,在很大程度上削弱了乡村的经济基础,这是乡村萧条、社会问题丛生的根本原因。如果没有城镇化、工业化水平的提高,及其由此带来外部要素的输入和乡村经济新一轮的发展,处于衰落过程中的农村经济对上层建筑提出的要求就是苍白的,政府自上而下施加的强化乡村管理的措施就始终是外在的。
  ②科学把握河南实现乡村振兴的基础和约束
  我省具有乡村面积大、农村人口多、乡村建制多、农业比重高、农村居民收入水平低的特点。按照2018年中央1号文件要求,我省要在现有基础上,经过几十年的建设,与全国同步实现乡村振兴,必须从城乡、工农和区域大循环的视角,多维度把握目前所具备的条件和面临的约束,选择适宜的发展路径。
  城镇化处于加快发展阶段,但城镇化水平依然较低,半城镇化问题突出。近年来,我省城镇化水平大幅提升,2016年我省城镇化率达到48.5%,2017年突破50%的临界点,城镇化由“极化”阶段转入了“极化”与“扩散”并重的发展阶段;但是,依然低于全国平均水平,与广东、江苏、浙江三省70%的城镇化率差距更大。不仅如此,半城镇化问题十分突出。2016年我省户籍城镇化率仅31%,低于全省常住人口城镇化率近18个百分点,有2000万农民工还游移于城乡之间没有稳定下来。按照75%的城镇化峰值计,我省至少还要再转移2500万乡村人口,才能对农业规模化水平和农业劳动生产率产生实质性影响。在未来一个时期,继续提高城镇化水平和质量,强化对农业农村的外部带动,仍是我省实现乡村振兴的首要任务。
  产业门类齐全,但产业层次低,对农村转移劳动力的承载能力不足。半城镇化问题突出、农民工难以融入城市的根源就在于产业层次低。改革开放以来,我省工业化进程不断加快,2016年二三产业占GDP比重达到89.4%,并逐步形成了产业门类完整、体量庞大的产业体系,但产业低端低效问题还没有得到有效扭转。从三次产业看,二产比重仍高于全国7.8个百分点,三产比重低于全国9.8个百分点。从行业结构看,传统产业占比高达44.5%,能源原材料产业占比38%,高技术产业和战略新兴产业只有20.8%。产业低端必然带来产业低效。2016年,二三产业的劳动生产率只有9.4万元/人和8.3万元/人,仅相当于全国平均水平的七成;二三产业提供的税收占其增加值比重仅为8.3%,低于全国平均水平近13个百分点。低端低效产业带来的是较低的就业水平和结构。2016年我省二三产业从业人员比重达到61.6%,但是仍比全国平均水平低10.7个百分点;2016年全省外出农民工年从业时间平均为7-8个月,月工资平均2900元,明显低于全国10个月和3275元的平均水平。农民工工资水平低,就业不稳定,再加上城市房价高、生活成本高,农民工家庭很难在城市落户。
  大宗农产品规模优势突出,但农产品农业经营方式落后,农业劳动生产率低。河南是一个粮食大省和农业大省,以粮食为主的大宗农产品规模优势突出。然而,由于农村人口转移不畅,农业依然维持小规模分散经营的格局,城镇化与农业规模化经营和农业劳动生产率提高的联动关系没有建立起来(见表一)。改革开放以来尤其是2005年以来,我省工业化、城镇化率明显提高,但乡村户数和农村劳动力资源数却不减反增,目前我省户均土地只有5.82亩,劳均耕地面积3.4亩;农业劳动生产率水平只有1.66万元,仅为全员劳动生产率的27.4%,比2005年的30.6%还下降3.2个百分点,仅相当于全国平均水平的56.1%。农业仍以小规模家庭经营为主,兼业化、副业化问题突出,农民家庭人均可支配收入中农业收入占比28.54%,农业发展动力不足(见表一)。
  农村人口出现低质化、老龄化趋势,农村生产生活秩序受到影响。农村具有较高人力资本含量的青壮年劳动力大量外出务工却普遍“转而不迁”,为农业农村的发展带来一系列问题。一是小规模兼业农户对市场反应不敏感,没有能力和动力按照市场需求调整农业结构,造成农产品供需错配;二是农村人口“转而不迁”,弱化了农民承包地、宅基地、林地等资源的流转意愿,农村产权市场的发育依然处于较低水平,使农村的资源要素难以有效地与城市工商资本对接;三是普遍出现村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化,村庄管理难度越来越大;同时由于具有较高素质的青壮劳动力外出务工,谁来当村干部成了问题,造成村组织涣散,乡村治理明显受损。
  农产品主产区发展水平低,城市化地区和重点生态区面临较好的条件和机遇。2014年颁布的河南省主体功能区规划,将我省分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。其中,城市化地区空间面积占比较小,但地区发展水平高,农民收入水平高,距离中心城市近,城市市场的带动效应和要素的扩散效应都十分显著。重点生态区处于丘陵山区,县域、村镇农村人口密度低,绿色生态资源类型多,传统文化资源保存较好,虽然贫困问题突出,但绿色生态资源和特色农产品价值凸显、需求旺盛,对工商资本有吸引力。农产品主产区国土面积大、人口多、乡村数量多,工业化、城镇化发展水平低,农民收入水平低,主要承担以粮食为主的大宗农产品生产任务。该类地区既没有城市化地区对接城市市场、要素的便利,也没有优质绿色生态资源的吸引力,因此农村劳动力单向流失带来的问题更为突出,是我省乡村振兴的难点和重点所在(见表二)。
  ③正确选择河南实施乡村振兴战略的思路与途径
  从城乡工农之间的大循环来看,我省城镇化、工业化虽然取得了有效进展,实现乡村振兴具有了雄厚的基础,但是最大最现实的约束在于:整体产业层次较低、城镇化水平不高,外源动力不强。我省乡村发展的现实机遇在于:城市居民消费结构加快升级,城市市场对多功能农业发展需求增加;产能过剩和产业转型使得市场竞争加剧,一部分城市工商资本开始下乡寻找发展空间;城市化地区和重点生态区面临较好的发展条件,具有率先振兴的可能。
  实现乡村振兴战略目标,我省在既定约束条件下必须采取分步走的战略。第一步,从2018年到2022年,继续加快推进新型城镇化、工业化进程,培育和壮大乡村振兴外部条件,同时深入推进农业供给侧结构性改革,提高市场化程度,条件较好的城市化地区和重点生态区先行一步;第二步,从2022年到2035年,我省工业化、城镇化进入较高阶段,逐渐赶上并超过全国平均水平,乡村振兴的外部带动能力增强,内生动力形成,广大农产品主产区成为乡村发展的主战场,乡村进入全面“振兴”阶段;第三步:从2035年到2050年,在既有基础上完善提高,全面实现农业强、农村美、农民富。
  未来5年,实施乡村振兴战略,我省应按照内外结合、长远结合的原则,在继续提升中原城市群整体竞争力,加快产业转型升级,为乡村振兴积累外部条件的前提下,以促进农村各类资源资产与外部市场和要素对接为着力点,以深入推进农业供给侧结构性改革为动力,着力构建城乡一体的空间结构、人口布局、产业格局和市场体系,使乡村振兴战略在局部领域和局部地区率先实现突破、取得进展,为乡村全面振兴打好基础,做好制度铺垫。
  以“镇”为重点,打造扁平化的城镇形态,形成城乡一体的空间结构。一是重点建设小城镇。与大城市相比,小城镇由于与乡村的空间距离较近,具有很好的益乡性;与村庄相比,小城镇作为农业分工深化的产物会得到加强“充实”,更容易形成聚集效应。因此,实施乡村振兴战略,要重点建设小城镇。其中,在农产品主产区,要重点突出服务周边农业生产和农民生活的主题,着力建设服务型小镇;在具有绿色生态资源的重点生态区,要在加大生态保护力度的前提下,积极引导工商资本下乡兴业,着力建设特色小镇,在更高层次上促进农村一二三产业融合;在城市化地区,小城镇应按照城市的产业布局和分工,增强发展主动性,着力建设卫星城镇。通过以上努力,在做强郑州国家级中心城市和地区性中心城市的同时,把“镇”坐实,推动我省城镇规模体系往扁平化方向演进,以更好地包容广大乡村地区发展。二是有序推动村庄“瘦身”。在城镇化过程中,村庄作为农业的空间载体,随着农村人口的减少和农业经营规模的扩大会走向衰落。但是考虑到我省乃至我国前半程城镇化的不完全性,在未来很长一个时期,村庄规模会逐渐收缩,但仍然会有相当数量的农民生活其中,绝大多数村庄仍会存续。因此,应在对承包地、宅基地确权颁证基础上,加快推动承包地和宅基地的“三权分置”,积极培育适度规模的家庭农场和大户,并结合城乡建设用地挂钩政策,推进村庄土地资源和农民房产等资源合理配置,加快村庄“瘦身”。同时要按照“保运转”的要求,配备基本的生产生活设施,主要依托村庄周边的“镇”为农业农民提供服务,形成以镇为中心的生产生活服务圈。规模较大的村庄实行村改镇。
  多层多级转移农村人口,深化乡村人口分工分业,形成城乡一体的人口布局。一是多层多级转移农村人口。作为发展中省份,我省乡村处于多重中心城市极化效应覆盖之下,自上而下依次是:以沿海三大城市群为主的国家级城市中心,以郑州都市区为核心的中原城市群核心区,以省辖市为主的区域性中心城市。上世纪90年代以来,我省农村转移人口一直以省外转移为主,从2007开始,省内转移占比逐步增加,2017年省内转移人口达到1762万人,占比达60%,形成了以省内转移为主的结构。顺应农村人口流动的趋势,要在继续促进农村人口向省外转移的同时,应重点推动农村人口向中原城市群核心圈集聚。要集中解决农民工在城市落户难问题,开展利用集体建设用地建租赁房的试点,创造条件合法合规地让进城务工的农民在城市体面地待下去,提高户籍城镇化率。二是引导城市好农爱乡人才下乡。我省乡村不仅处于多重中心城市的极化效应的覆盖之下,同时也处于多级中心城市扩散效应的覆盖之下。要顺应这一趋势,在今后一个时期,以绿色资源和各项支持政策为引导,支持返乡下乡人员创业,促进农村一二三产业融合发展;以优美的生态环境和独特的田园景观为依托,吸引城市高端消费者到乡村买房置业养老康健,形成城乡人口交互流动的新格局。三是促进乡村人口结构分化。从发达国家实践来看,在农业从业人员不断降低的情况下,整个乡村人口却保持相对稳定,其中一个重要原因,就是随着农业分工程度的提高,农村人口结构发生了巨大变化,直接从事农业生产的人口越来越少,为农业服务的非农人口越来越多。我省在2007年之后也出现了农村转移人口向省内、县内回流的趋势。应当把握引导这种趋势,重点推动人口向县城和小城镇聚集,加快满足农村人口就地就近市民化需求。
  以一二三产业融合为主线,构建与整体产业转型互促共进的“双融合”现代产业体系,形成城乡一体的产业格局。一是促进城乡一二三产业“大融合”。现代农业发展并不仅仅是整体产业转型的结果,同时还是产业转型升级的主要推动力量。河南作为农业大省,不仅粮食和农业占比高,而且整体产业结构也深深地打上了农业的烙印。2016年,农产品后加工领域的食品工业增加值占工业增加值比重达到15.6%,以农产品为原料的轻纺工业占比达到10.4%,与农业投入品密切相关的装备制造业和化学工业分别占到16.6%和7.0%,仅从农业及其后加工产业来看,“农业—食品—轻纺”已经构成我省第一大产业。因此,未来5年,促进我省产业转型升级必须对农业农村发展的新需求作出足够反应,围绕农业规模化、机械化需求,重点发展覆盖全产业链的新型农机制造业;围绕生态宜居、绿色发展的需求,大力发展农村农业环保产业;适应日益多元化的农业服务需求,重点发展多层次的农业现代服务业,同时加快推进“互联网+农业”,大力发展数字农业、农村电子商务和基于互联网的涉农新业态新模式,促进城乡一二三产业大融合,构建包容农业农村发展的现代产业体系。二是促进农村一二三产业“小融合”。随着农业规模化、企业化水平的提高,传统上由农民直接承担的生产环节会越来越多地从农业生产过程中分离出来,发展成为独立的涉农部门,其中与农业生产关联度较高的产业,会集中分布在乡村周边的小城市和小城镇。因此,要对农业和农村居民的新需求作出反应,通过积极引导工商资本下乡回乡,以小城镇为依托,围绕周边地区农业生产和农民生活的新需要,结合新一代互联网技术、生物技术的普及和应用,加快农业产业链的业态创新和商业模式创新,完善乡村便农便民服务体系。要对城市和城市居民的新需求作出反应,立足于乡村特有的农业景观、自然风光、乡土文化,按照特色化、绿色化、品牌化、个性化、小批量、便利化的方向,高起点发展绿色优质农产品生产和加工业,大力发展休闲农业、观光农业和创意农业,拓展农业的多种功能,回归自然,安顿乡愁,不断满足人们对健康安全农产品的需求。
  进一步深化区域分工,推进城市化地区和重点生态区优先发展,形成与生态环境相协调的空间开发格局。农产品主产区主要从事小麦、玉米等大宗农产品生产,保障粮食安全。这类地区距离城市较远,绝大多数耕地已划为永久性基本农田,已不再可能重新工业化,也不太具备发展休闲农业和乡村旅游的资源条件,发展方向应是通过大规模转移农村人口,提高农业规模化、产业化水平。重点生态区的主要功能和优势是提供生态产品,要建立农业产业负面清单制度,在承担好生态功能的同时,依托生态资源和历史文化资源优势,有序发展游憩休闲、健康养生、生态教育、传统工艺等环境友好型产业,推动农业转型升级。城市化地区邻近大中城市,生态压力大,农业空间小,但基础条件好,对接城市需求、要素优势突出,应尽快退出大宗农产品生产,重点发展精品农业、高端农业、都市农业,打造现代农业发展高地,率先实现乡村振兴。
  深化农村产权制度改革,在关键领域发挥政策支撑作用,促进城乡要素双向互动。一是盘活各类农村资源。进一步扩大农村集体资产确权范围,加快确权进度,对集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、水面等自然资源,以及集体所有的流动资产、固定资产、无形资产和其他资产等资源性资产和非资源性资产进行全面确权。完善农村承包地“三权分置”制度,加快推进农村“三块地”改革,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。构建农村产权交易平台建设,探索各类农村集体产权抵押、担保、转让的有效途径,探索盘活各类闲置农村要素资源的市场化机制。二是促进惠农政策转型。积极主动地深化农产品价格形成机制和收储制度改革,配合好中央进一步理顺小麦稻谷价格机制的改革措施,让市场信号引导农业结构调整,在更大范围内发挥市场作用。针对农业自然风险和市场风险交织的产业特点,在抓好主要粮食作物完全成本保险和收入保险的同时,在多功能农产品领域加快发展政策性农业保险,在关键环节强化政策支持,建立多层次的农业保险体系,分散工商资本进驻农业的自然风险和市场风险。抓住当前和今后一个时期大宗农产品过剩的时间窗口,更加主动地开展耕地轮作休耕、山水林田湖草系统治理、农业面源污染防治重点生态区建设,推动有关政策落实和超前探索,充分发挥农业的生态功能。增加农业公共产品供给,加大对农业科技研发推广、农业基础设施建设的投入力度,加快完善农产品质量监管体系、食品安全保障体系、农产品质量安全可追溯体系,保障农产品质量持续提升。增加农村公共产品供给,加快农村基础设施提档升级,推动城乡基础设施互联互通;加快发展农村社会事业,推进城乡基本公共服务均等化,提供农村公共服务水平。此外,要对处于动态变化过程中的乡村治理模式进行探索。对深度贫困地区实施发展条件、发展环境的整体性重塑。
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