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张凤云:产权改革+资本下乡,好事如何能办好?

文章来源:农民日报 发布时间:2017-12-13 09:05:30  浏览次数:

  “产权改革的第一步应该是把产权交给最应该得到它的人,而不是最会利用它的人。”对于农村来说,随着土地确权和集体产权制度改革,如今这第一步可以说走得越来越扎实,但是接下来的第二步该怎么办,显然还有待进一步探索和规范。
  “产权改革的第一步应该是把产权交给最应该得到它的人,而不是最会利用它的人。”对于农村来说,随着土地确权和集体产权制度改革,如今这第一步可以说走得越来越扎实,但是接下来的第二步该怎么办,显然还有待进一步探索和规范。近日,就有媒体报道了这样一起农村产权改革试点项目变成“伤心工程”的事件。
  报道显示,2010年,经国土资源部备案、三亚市人民政府批准,海南三亚市天涯区文门村委会力村被列入全国农村土地产权制度改革与建设试点。三亚市出台了试点地区农村土地确权发证登记、建设用地和农用地流转办法,并委托卓林公司以“政府主导+承建企业+项目企业化建设经营+村民专业合作社+村民”的模式组织项目实施。按照合同约定,村集体的建设用地用于村民安置新居、幼儿园、乡村度假酒店、旅游休闲度假村等。村里的农业用地和园地,由村民以土地入股合作社,合作社与企业合作,由企业投入资金、技术与品牌等共同开发农业种植园,建设山水黎村风情园、天涯湖休闲农业度假区等。但是7年过去了,除了一个“半拉子”的安置房工地之外,力村几乎没有任何改变。当地农民为了收回土地多次要求与开发企业解除合同,市政府也多次作出批示,问题却始终没有解决。一个本来有望多方受益的项目,为何会落得如此尴尬的局面?
  据了解,导致这一试点项目搁浅多年的主要原因是,当初的合作企业没有全面履行与力村签订的合作合同,没有兑现相关承诺。而在项目实施过程中,明显可以看到几个关键环节的瑕疵,且都涉及风险防控问题:
  第一是尽职调查。规范的商业合作一般都会进行尽职调查,即对企业的管理风险、技术风险和资金风险等做全面深入的审核,以确认对方的履约能力。然而在力村,项目实施两年后公司就出现资金链断裂问题,作为合作方的村庄显然没有真正了解企业的状况。
  第二是履约保证金。履约保证金的设立在于防止合同执行过程中的违约行为,并弥补对方的经济损失。然而据报道,力村是全国首例不收土地出让金实现农村集体建设用地流转的试点项目,一旦出现违约,无法保证村民权益。
  第三是有力的监督。报道称,卓林公司在尚未完成合同约定的建设义务的情况下,未经村民小组同意,擅自将村里的集体建设用地土地使用证作了抵押,并将贷款挪作他用。这都表明,政府及村庄在开发过程中并没有真正起到监督制约作用。
  虽然力村并不能代表我国农村产权改革下资本下乡的普遍状况,但是对于经济社会转型期的广大乡村而言,仍具有广泛的警示意义。
  这些年来,随着农业功能的不断拓展,乡村价值重生,社会资本参与乡村开发的积极性高涨。与此同时,乡村振兴发展的综合性系统性要求也不断提升。乡村作为一个有机整体,需要形成一种健康并且丰满的发展态势,包括对基础设施的建设,对乡村居住环境的改善,对产业进行全方位的升级等等,以逐步步入现代化轨道。这些,都离不开社会资本的深度参与。
  力村与资本的合作结构不失为一种有益的探索,只是如何让这一结构有效推进,结出甜美的果实,尚需在具体环节上做出约束。
  首先,要充分认识到乡村开发的复杂性。目前在一些地方,资本进入乡村仅仅涉及承包地的流转问题,是村庄和资本之间的单项合作。力村项目则涉及土地开发、老百姓的房屋代建、商业开发等多个层面,是乡村产权式开发中一种非常复杂的结构。在这种情况下,对于农民及地方政府的风险控制能力考验也是史无前例的。因此,在项目启动之初就应该做出详细研究,比如要对农村资源价值和开发风险做专业评估,对资本方的履约能力进行有效认定,对履约过程中可能出现的不确定性做出明确的预判和约定,包括土地经营权在什么情况下可以抵押,抵押之后如何保证约定用途,违约如何处理等。显然对于目前的乡村来说,这些还并不是很平常的事情。
  其次,要提高村民参与开发的能力。资本进入乡村,本质上是个商业问题,因此首先需要明确的是契约双方的关系。对于村庄或者村民来说,就需要提高对市场经济的把握和对产权开发的认识。目前很多乡村,农民甚至村集体并不是作为一个独立的市场主体出现的,包括对法律知识以及开发项目的接触等等都极为有限。这就是接下来乡村治理要深入研究的课题,强化乡村的法律意识和商业知识,保证资本进入乡村的过程中农民的主体地位不被冲淡,避免处于被动接受的状态。
  再次,政府部门应承担起该有的角色。资本参与乡村振兴,不同于一般的商业活动。由于涉及到的是千家万户的农民,农村所依赖的资源,如承包地、宅基地、农房等等,又是农民生计的最后屏障,因此关系到广泛的民生问题。加之传统乡村由熟人社会向商业社会转变是个渐进的过程,乡村振兴已时不我待,政府的政策和行为就显得尤为关键。这就需要政府拿出明确有效的对策进行规范、引导和监管。比如出台指导意见,对合同制定、经营权抵押等核心环节进行规制;为乡村提供支撑服务,配备产权开发法律顾问;对农民尤其是村干部进行商业和法律培训等。在企业与农民发生矛盾的时候,要发挥好主导和协调作用,不管什么原因导致项目烂尾,都应该及时站出来,妥善处理。
  乡村振兴大背景下,资本下乡在未来可能会更为普遍。从全国来看,如力村这样不够规范的资本下乡也正在积累发展的风险。我们不能因噎废食,却需要仔细琢磨完善,在体制、机制和规则设计上进一步加以规范,既给下乡资本留足发展空间,又最大程度地规避风险,以达到这一轮乡村振兴满足农民对美好生活的需要这样一个良好的预期。这一点上,不单是地方政府,还需要各方面的智慧贡献。